在征地拆迁、土地划拨等行政纠纷中，行政行为常以民事合同为基础或前提，行民法律关系相互交织成为司法实践中的难点问题。其中，行政复议机关对涉案民事合同效力的审查权限、审查方式，以及审查行政行为时如何把握地方实践与法律适用的平衡，直接关系到行政复议决定的合法性与争议化解的效果。

最高人民法院作出的（2019）最高法行再184号行政判决，针对上述问题作出了明确裁判指引，厘清了行政复议的审查边界，确立了行政行为认定的核心规则，对征拆领域及各类行民交叉行政复议案件具有重要的指导意义。

一、案情回顾：征地安置引发的行民交叉行政复议争议

某自治区某市因城市建设用地征收，原审第三人作为被征收人，与当地拆迁安置单位签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，取得某安置区特定编号回建地的补偿安置权益。后原审第三人与再审申请人签订《宅基地转让协议书》，将案涉回建地转让给再审申请人，再审申请人据此向当地国土部门申请土地使用权确认手续。

某市人民政府作出安置批复，将案涉回建地划拨给再审申请人使用。原审第三人对此提出异议，向某自治区政府申请行政复议，请求撤销案涉安置批复。某自治区政府作出复议决定，直接认定案涉《宅基地转让协议书》违反《城市房地产管理法》相关规定，属于违法转让，进而认定某市人民政府的安置批复认可该违法转让行为，构成越权，遂撤销案涉安置批复。

再审申请人不服该复议决定，提起行政诉讼，一审、二审法院均判决维持复议决定。再审申请人向最高人民法院申请再审，最高人民法院提审后依法撤销一、二审判决及案涉行政复议决定，责令某自治区政府在法定期限内重新作出复议决定。

二、核心裁判要点：划定审查边界，明确认定规则

最高人民法院在再审判决中，围绕行政复议机关对民事合同的审查权限与行政行为的合法性认定标准两大核心问题，作出了具有普遍适用意义的裁判规则，纠正了原审及复议机关的法律适用错误。

（一）行政复议对民事合同效力的审查：限于证据 “三性”，不得迳行认定实体效力

行政复议的审查对象是行政行为的合法性与合理性，而非民事合同的实体效力，这是由行政与民事审判的职权划分所决定的。

1.审查权限边界：复议机关审查以民事合同为基础的行政行为时，有权将民事合同作为证据进行审查，但审查范围仅限证据的真实性、合法性、关联性，原则上不得直接对合同的实体效力作出有效或无效的认定。民事合同效力的争议属于平等民事主体之间的法律纠纷，依法应由当事人通过民事诉讼或仲裁途径解决。

2.违法审查情形：在民事合同未经人民法院或仲裁机构作出生效裁判认定无效的情况下，复议机关既不推定合同有效作为审查行政行为的前提，又未中止复议程序等待民事争议解决，而是迳行认定合同违法、否定合同效力的，构成超越法定职权。

3.合法处理方式：针对效力未定且民事争议未决的合同，复议机关有两种合法处理路径：一是推定合同有效，并以此为基础审查行政行为的合法性；二是中止行政复议程序，限期当事人通过民事途径确认合同效力后，再恢复复议审查。

（二）行政行为的合法性审查：尊重地方行政实践，秉持诚信与实质化解争议原则

征地拆迁、土地安置等行政行为具有鲜明的地域特征和历史背景，行政复议机关及人民法院审查此类行政行为时，不能机械适用法律，需兼顾合法性与合理性，践行诚信政府理念和实质化解行政争议的要求。

1.尊重地方行政管理实践：对于基于特定历史背景形成的特殊安置补偿方式（如本案中以国有划拨土地作为宅基地进行征地安置），只要不违反法律、行政法规的强制性规定，就应予以审慎认定，充分考量行政机关在长期管理中形成的、为相对人所信赖的职权运行模式。复议机关审查行政行为时，应首先查清行政行为的性质与职权依据，再准确适用法律，避免脱离实际的机械裁判。

2.避免法律适用的前提性错误：行政行为的性质直接决定法律适用的方向，本案中原审及复议机关错误将案涉土地划拨批复认定为国有划拨土地转让行为，迳行适用《城市房地产管理法》关于划拨土地转让审批的规定，属于法律适用错误。最高法明确，案涉安置批复是征地补偿背景下的建设用地使用权划拨审批行为，并非划拨土地的转让审批，不存在适用上述法律规定的前提基础。

3.秉持诚信原则与实质化解理念：在涉及当事人信赖利益保护的行民交叉纠纷中，复议机关重新审查行政行为时，应结合涉案标的的现实状况，坚持诚信原则，优先通过协调、调解等方式一次性解决纠纷，避免行民争议相互割裂、反复诉讼，维护法律关系的稳定，践行《行政复议法》关于发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的立法精神。

三、裁判价值：厘清权限边界，规范行政复议审查标准

最高法的此次再审判决，不仅纠正了个案中的法律适用错误，更从司法层面为行民交叉行政复议案件确立了统一的审查标准，具有三重重要价值：

1.厘清行民交叉案件的职权划分：明确划清了行政复议机关与民事审判机关的职责边界，强调民事合同效力认定属于民事司法权的专属范围，行政复议机关不得越权审查，从根源上避免行政权对民事法律关系的不当干预。

2.规范行政复议的法律适用逻辑：确立了 “先认定行政行为性质，再准确适用法律” 的审查逻辑，要求复议机关审查行政行为时，必须先查清行政行为的作出背景、职权依据、核心性质，再结合案件事实适用法律，避免因性质认定错误导致的法律适用偏差。

3.强化行政审查的实质化解导向：将诚信原则、信赖利益保护原则与实质化解行政争议理念融入行政复议审查，要求行政机关在履职过程中兼顾法律规定与地方实践，注重争议的一次性解决，推动行政复议从 “程序审查” 向 “实质化解” 转变，助力法治政府、诚信政府建设。

结语

行民交叉纠纷的解决，关键在于准确划分行政与民事法律关系的边界，实现行政权与民事司法权的有序衔接。本案的裁判规则既为行政复议机关划定了履职红线，也为当事人维护自身合法权益提供了清晰路径，对推动征地拆迁等领域的纠纷实质化解、实现法律效果与社会效果的统一具有重要的实践意义。

北京正山律师事务所始终致力于为当事人提供专业、高效的法律服务，在处理行民交叉的复杂行政纠纷中，积累了丰富的实务经验，能够精准把握法律适用规则，最大限度维护当事人的合法权益。