近日，最高人民法院就一起行政复议纠纷案作出再审判决，明确行政复议机关在审查以民事合同为基础的行政行为时，仅可对民事合同作为证据进行“三性”审查，原则上不得直接认定民事合同实体效力，越权履职将被撤销。该案进一步厘清了行政复议与民事纠纷的权责边界，为行政机关履职及相关纠纷处理提供了重要裁判指引。
据悉，该案因宅基地转让及行政安置批复引发，历经一审、二审及最高法再审，核心争议聚焦于行政复议机关能否直接认定民事合同效力、行政行为审查的原则适用两大关键问题。
案情概要
某片区因城市建设实施征地拆迁，被拆迁人甲（化名）与拆迁单位签订安置协议，约定以回建地方式获得补偿，涉案安置宗地被明确安排给甲。后甲与乙（化名）签订《宅基地转让协议书》，将该回建地转让给乙，乙随即向当地自然资源部门申请土地使用权确认。
当地市政府经审查作出安置批复，同意将该宗地划拨给乙使用，并发布土地登记审核公告。甲的配偶丙（化名）以甲无权处分夫妻共有财产为由提出异议，申请土地权属复查，相关部门暂停登记手续。随后，丙向省级政府申请行政复议，请求撤销上述安置批复。
省级政府经审查认为，甲与乙签订的《宅基地转让协议书》违反法律规定，市政府的安置批复实质上认可该违法转让行为，属于越权履职，遂作出复议决定，撤销该安置批复。乙不服，提起行政诉讼，一审法院维持复议决定但指出其存在越权认定合同效力之嫌，二审法院纠正该观点并维持原判。乙仍不服，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院提审后，最终撤销一、二审判决及省级政府复议决定，责令省级政府在查清事实基础上重新作出复议决定。
裁判核心要点
一、行政复议对民事合同的审查有明确边界，不得迳行认定合同效力
最高法再审认为，行政复议机关审查以民事合同为基础的行政行为时，有权将该民事合同作为证据，审查其真实性、合法性、关联性，用于判断行政行为的合法性，但该审查仅局限于证据审查范畴。
民事合同的实体效力争议，属于平等民事主体之间的民事纠纷，依法应由当事人通过民事诉讼、仲裁等途径解决，系司法权的专属审查范围。若民事合同效力未定、相关民事争议未决，复议机关可选择推定合同有效作为审查行政行为的前提，或中止复议程序待民事争议解决，不得迳行认定合同违法无效，否则构成超越法定职权。
本案中，省级政府未推定涉案《宅基地转让协议书》有效，亦未中止复议程序，直接认定转让行为违法、否定合同效力，明显超越法定职权，其复议决定依法应予撤销。
二、行政行为审查应尊重行政实践，坚守诚信与实质化解争议原则
最高法明确，人民法院及复议机关审查行政行为时，应充分考量行政机关长期行政管理实践中形成的职权运行模式和惯例，对于征地补偿等特定历史背景下形成的特殊安置方式，应在查清事实的基础上审慎认定。
同时，应秉持诚信原则和信赖利益保护原则，践行实质化解行政争议理念，优先通过协调等方式一次性解决纠纷，维护法律关系稳定，避免当事人陷入诉累。本案中，省级政府错误适用法律条文，未考量当地征地补偿实践及乙基于安置批复形成的信赖利益，适用法律错误，亦是其复议决定被撤销的重要原因。
实务指引
该案对行政机关履职、当事人维权均具有明确实务指导意义：其一，行政复议机关应恪守职权边界，不得越权审查民事合同效力，规范复议程序；其二，当事人涉及土地转让、拆迁安置等民事合同引发行政争议时，应明确民事纠纷与行政争议的区分，合同效力争议优先通过民事诉讼、仲裁解决；其三，当事人对行政复议决定不服的，可依法通过行政诉讼、再审等途径维权，注重留存合同、批复文件、沟通记录等关键证据。