在行政诉讼实践中，原告基于同一投资、征收或土地出让等背景，往往会在一个案件中针对多个关联行政行为、提出多项诉讼请求。此时，法院如何把握 “一行为一诉” 的刚性原则与 “合并审理” 的灵活性之间的平衡，直接关系到当事人诉权保障与行政争议的实质化解。近期，某省高级人民法院作出的一份终审裁定（2025）皖行终 729 号，清晰地阐释了这一裁判规则，对同类案件具有重要指导意义。
一、案情回顾
（一）基本背景
某外地企业作为招商引资项目，与地方政府（甲市政府）于 2014年签订《投资协议》，约定在当地建设大型物流园项目。协议核心条款包括：
后为落实供地，该项目本地公司又与市自然资源部门（甲市自规局）签订了《国有土地使用权出让合同》。
（二）争议爆发
因政府交付土地未达 “三通” 与 “净地” 标准、配套设施滞后、违约规划同类市场，导致企业巨额额外投入与经营损失。两公司遂以甲市政府、甲市自规局为共同被告，提起行政诉讼，一并提出五项诉讼请求：
1.确认多项供地、规划行为违约违法；
2.赔偿直接损失（施工用电、道路、土地平整、供排水、配电、污水处理等）；
3.赔偿实际损失与可得利益损失；
4.退还建设工期保证金及利息；
5.承担诉讼费。
（三）一审与二审
一审：认为案件不符合合并条件，裁定不予立案。
二审（高院）：经审查，撤销一审裁定，指令立案受理。
二、核心规则：“一行为一诉” 是原则，合并审理是例外
行政诉讼的立案审查，奉行“一行为一诉”的基本原则。即一个行政案件原则上只能针对一个被诉行政行为进行审查，以确保审理对象明确、法律关系清晰、裁判范围精准。
然而，实践中争议往往相互交织。对此，司法实践确立了合并审理的审查标准。法院在受理案件时，必须进行双重审查：
1.审查是否违反 “一行为一诉”；
2.审查是否符合合并审理的法定条件。
处理规则：
三、合并审理的四大法定条件
本案裁定明确了合并审理必须同时满足的四项严格标准，缺一不可：
1.行政法律关系具有关联性多个诉讼请求所基于的行政行为，必须在事实、法律或目的上存在内在牵连，不能将毫不相干的案件强行合并。
2.受诉法院具有管辖权对每一项诉讼请求，受诉法院均须拥有法定管辖权，不得违反级别管辖和地域管辖的规定。
3.同一法院、同一程序须向同一人民法院起诉，且均适用同一种诉讼程序（如均为普通程序）。
4.符合诉讼经济目的合并审理须能简化程序、提高效率、避免矛盾裁判；若导致案件复杂化、审理困难，则不应合并。
四、高院裁判要点：关联性是合并审理的核心
本案的关键争议在于：基于两份不同主体签订的协议、针对两个行政机关提出的多项请求，能否合并审理？ 高院从以下维度进行了精准论证：
1. 协议关联性：并非孤立，而是承继与落实
《投资协议》（政府）与《出让合同》（自然资源部门）签订主体不同，但内容高度关联。
《出让合同》是为落实《投资协议》约定的供地义务而签订，前后相继、密不可分。
两机关在土地出让、供地标准、配套建设上存在共同职责，列为共同被告更利于查明事实、分清责任。
2. 完全符合四大合并条件
关联性 ：基于同一投资项目、同一供地法律关系，高度关联。
管辖权：均属中院管辖，高院有权审理。
同法院同程序：向同一法院起诉，适用同一行政诉讼程序。
诉讼经济 ：合并审理避免讼累、防止矛盾判决、高效化解争议。
3. 法律依据：《行诉法解释》第109条
第二审法院认为一审不予立案错误、且起诉符合条件的，应当裁定撤销原裁定，指令一审法院依法立案
五、结语
本案确立了“关联性为核心、四条件为标准”的合并审理审查规则。它既坚守了 “一行为一诉” 的程序底线，防止诉讼杂乱无章；又体现了司法为民、实质解纷的现代行政审判理念，避免当事人因程序技术问题丧失实体救济机会。
北京正山律师事务所作为一家专精行政争议、刑事辩护及疑难民商事纠纷的综合性律师事务所，凭借专业的法律研判能力和丰富的办案经验，为众多当事人破解维权困境。