在行政纠纷实务中，很多行政相对人会以行政处罚未经过法制审核为由，主张处罚决定程序违法、应归于无效。那么，法制审核是否是行政处罚对外发生法律效力的必备要件？未经过法制审核的行政处罚决定，其效力是否会受到影响？近日，某高级人民法院的一份行政再审裁定，对这一问题给出了明确的司法裁判观点，也为行政机关执法和行政相对人维权提供了重要的法律参考。
本案的核心争议，围绕着一起土地行政处罚展开。再审申请人甲市某肉联加工公司因不服甲市自然资源局作出的土地行政处罚决定，在一、二审败诉后，向高院申请再审，提出多项再审理由，其中关于 “行政处罚未经过法制机构审核、未经集体讨论” 的程序违法主张，成为本案的焦点问题之一。而高院的裁定，不仅回应了该案的具体争议，更对法制审核制度的法律定位、行政处罚程序的认定标准作出了清晰解读。
一、案件始末：临时用地建永久建筑引处罚，企业提四项再审理由
本案中，甲市某肉联加工公司曾于2002年取得临时建设用地规划许可证，2003年又取得临时用地批复，获准临时使用某地块建设屠宰场，使用期限为2年。临时用地期满后，该公司未办理后续合法用地手续，仍继续使用该地块，且在临时用地上修建了永久性的屠宰场建筑。
2019年，甲市自然资源局对该公司作出行政处罚决定，认定其在临时使用的土地上修建永久性建筑物、且临时用地期满后继续使用土地的行为违法，依据《土地管理法实施条例》相关规定作出处罚。该公司不服，诉至法院，一、二审法院均判决驳回其诉讼请求，公司遂向高院申请再审，并提出四项核心再审理由：
行政处罚案件来源不明，所谓 “上级交办” 未明确具体交办主体、时间和原因，执法目的明显不当；
违法占地面积认定错误，企业主张实际使用土地面积与行政机关认定的面积不符；
法律适用错误，案涉屠宰场为永久性建筑，行政机关当初批准临时用地本身不合法，不应适用临时用地相关法条处罚；
处罚程序严重违法，未经过集体讨论决定、未经过法制机构审核，且审批和会审时间早于听证告知时间。
针对企业的再审主张，甲市自然资源局答辩称，处罚决定作出具有合法目的，认定事实清楚、适用法律正确，且该案已通过会审完成集体讨论，程序合法，请求驳回再审申请。
二、高院再审裁定：四大争议逐一回应，法制审核系内部工作要求
高院受理再审申请后，依法组成合议庭审查，对本案的四大争议焦点逐一作出认定，核心裁判观点如下：
1. 上级交办系合法的案件来源，执法目的不因地块征收受影响
案件来源是行政机关发现违法行为的途径，“上级交办” 是法定的违法行为发现方式之一，只要违法行为客观存在，行政机关据此立案查处即具有法律依据。即便案涉地块面临征收补偿，也不能成为行政机关放弃对违法占地行为执法的理由，企业主张行政机关执法目的不正当，无事实和法律依据。
2. 违法面积以处罚针对范围为准，超出部分不予审查
行政机关的行政处罚决定，针对的是企业 2003 年办理临时用地手续时的 14750 平方米土地，处罚结果也仅指向该面积。企业主张的 2003 年之后扩大的土地使用面积，并非本次行政处罚的审查范围，法院对此不予审查，故企业关于面积认定错误的主张不能成立。
3. 临时用地建永久建筑违法，批准临时用地合法性可另行主张
企业主张行政机关当初批准临时用地本身不合法，因该问题并非本案的审理范围，法院对此不予评判，企业可通过其他法律途径另行主张权利。但企业在临时用地上修建永久性建筑物、且临时用地期满后继续使用土地的行为，已构成违法，行政机关依据《土地管理法实施条例》相关规定作出处罚，适用法律并无不当。
4. 会审属集体讨论形式，未法制审核不影响处罚对外效力
对于行政处罚的程序问题，法院明确两点核心意见：一是行政机关的集体讨论无需拘泥于固定形式，会审属于集体讨论的一种法定形式，本案行政处罚经过会审，应认定为已完成集体讨论程序；二是《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》中关于法制审核的要求，属于行政机关的内部工作要求，并非行政处罚对外发生法律效力的必备要件。
行政处罚决定一经向当事人送达，即发生法律效力，即便未经过法制审核，也不影响其对外的法律效力。本案处罚决定中已明确 “本决定送达当事人，即发生法律效力”，故是否经过内部法制审核，均不影响该处罚决定的效力。
综上，高院认定企业的再审申请不符合行政诉讼法规定的再审情形，裁定驳回其再审申请。
三、法院判决：程序违法，撤销处罚及一审判决
本案的裁判观点，厘清了行政法实务中关于法制审核制度、行政处罚程序认定的关键问题，对行政机关行政执法和行政相对人依法维权均具有重要的指导意义。
对行政机关：内部程序需严格遵守，外部执法需确保实体合法
法制审核虽不影响处罚对外效力，但仍是行政机关的法定内部义务。相关指导意见明确，若应经法制审核而未审核，导致行政执法决定被认定违法的，需追究承办人及相关负责人的责任。因此，行政机关在作出重大执法决定时，仍应严格履行法制审核程序，规范内部执法流程，避免因内部程序瑕疵引发的追责风险。
集体讨论的形式可灵活把握，但需留存完整证据。本案明确会审属于集体讨论的形式，行政机关在执法过程中，可根据实际情况采用会审、集体研讨等多种形式完成集体讨论，但需做好相关书面记录、留存证据，确保程序的合法性可举证、可追溯。
行政执法的核心仍在于实体合法。法院审查行政处罚的重点，始终是违法行为是否客观存在、处罚依据是否合法、事实认定是否清楚，行政机关执法应聚焦实体问题，同时规范外部执法程序的关键环节。
对行政相对人：以 “未法制审核” 主张处罚无效难获支持，维权需找准核心点
单纯以 “行政处罚未经过法制审核” 主张程序违法、处罚无效，难以得到法院的支持。法制审核的内部属性决定了其并非否定行政处罚效力的法定事由，行政相对人若想主张处罚程序违法，应聚焦于对外的法定执法程序，如是否依法告知听证权利、是否依法调查取证、是否依法送达处罚决定等影响处罚对外效力的程序要件。
临时用地的使用需严格遵守法律规定。根据《土地管理法》及实施条例，临时用地有明确的使用期限，且禁止在临时用地上修建永久性建筑物，临时用地期满后应及时归还土地并恢复原状。行政相对人使用临时用地时，应严格遵守相关规定，避免因违规建设、逾期使用引发违法后果。
对行政机关的行政行为有异议，应选择正确的法律途径。本案中，企业对行政机关当初批准临时用地的合法性有异议，法院明确该问题可另行主张权利。行政相对人若对行政机关的某一行政行为有异议，应在法定时效内，通过行政复议、行政诉讼等专属法律途径维权，避免在无关案件中主张，导致诉求无法得到支持。
结语
法制审核制度的设立，目的是规范行政机关的内部执法行为，强化对行政执法权的监督制约，而非否定行政处罚对外效力的法定要件。本案的裁判，既明确了司法机关对行政处罚效力的审查标准，也提醒行政机关既要严守内部执法程序，也要确保外部执法的实体和法定程序合法；同时也为行政相对人维权指明了方向，维权需精准适用法律，聚焦于影响行政行为效力的核心问题，才能切实维护自身合法权益。
在依法行政的大背景下，行政机关的执法行为将更加规范，而行政相对人的维权行为也需要更加专业、精准，唯有双方都恪守法律边界，才能推动行政纠纷的实质性解决，实现行政法治的良性发展。