在企业拿地、城市建设或公益项目推进过程中，“划拨土地”常常成为焦点话题。其“无偿使用”的特性看似降低了用地成本，但“公益属性”的刚性约束又暗藏诸多法律边界。不少企业主、项目负责人曾向正山律师咨询：“我们的项目能申请划拨用地吗？”“划拨土地转让需要什么手续，会有法律风险吗？”

今天，正山律师结合2025年最新修订的《划拨用地目录》，从适用范围、法律依据、核心特点三大维度深度解读，带您厘清划拨土地使用权的本质与风险。

一、适用范围大起底：并非“想划就划”，边界清晰可查

划拨土地的核心前提是“服务公共利益”，其适用范围绝非无界，而是通过法律条文进行了严格限定。2025年9月1日起施行的《划拨用地目录》（自然资源部令第16号）在原有基础上进一步细化分类，明确了四大类核心适用场景，每一类都附有具体的用地清单：

1. 国家机关用地和军事用地：保障公权力运行与国防安全

这是划拨用地的基础类别，直接服务于国家治理与国防建设，具体包括：

• 党政机关和人民团体的办公用地、安全保密等特殊设施用地；

• 军事指挥工程、军用机场、营区、训练场、军用输油输水管道等军事设施用地，覆盖了从指挥到保障的全链条需求。

2. 城市基础设施与公益事业用地：支撑城市运转与公共福利

这是与民生关联最紧密的类别，涵盖城市正常运转必需的设施和面向公众的公益服务用地，细分为多个子项：

• 城市基础设施：包括供水厂、燃气储配站、城市轻轨停车场、污水处理厂、市政管廊、公共绿地等核心设施；

• 公益事业：非营利性的教育（学校、普惠性幼儿园）、医疗（公立医院、社区卫生服务中心）、文化体育（图书馆、公益性体育场）、社会保障（保障性住房、养老院）等用地。值得注意的是，此类用地需核查“非营利性”资质，如学校需为非营利法人，幼儿园需经教育部门认定为普惠性。

3. 国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地：助力战略发展

聚焦国家战略层面的关键领域，包括能源类矿产开采设施、发变电站、铁路线路、水利枢纽等，例如火力发电工程的循环水管沟、核能发电的应急给水设施、铁路专用线等，均属于此类划拨范围。这类用地直接服务于国家能源安全、交通网络建设等重大战略。

4. 法律、行政法规规定的其他用地：兜底性授权

这一类别为特殊情形预留了空间，需严格依据全国性法律或行政法规的明确规定，地方政策不得自行扩大适用范围，体现了划拨用地审批的刚性约束。

二、法律依据：“有偿为原则，划拨为例外”的立法逻辑

划拨土地的合法性并非源于“约定俗成”，而是有坚实的法律体系支撑，核心依据可概括为“一法一条例一目录”：

• 《中华人民共和国土地管理法》第五十四条：明确国有土地使用“有偿为原则，划拨为例外”的核心规则，规定符合四类情形的用地，经县级以上人民政府批准方可划拨，直接对应前述适用范围；

• 《土地管理法实施条例》第十七条：进一步细化“有偿使用优先”原则，强调划拨仅适用于法律、行政法规明确规定的情形；

• 《划拨用地目录》（自然资源部令第16号）：2025年最新修订的实操性文件，将法律规定的“公益属性”转化为具体的用地清单，是审批机关核查的直接依据。

正山律师在处理土地纠纷案件时发现，不少企业因误解“划拨用地无需付费”而忽视审批程序，最终导致用地违法。需明确：划拨的“例外性”决定了其审批权限集中于县级以上政府，乡镇级政府无权批准，这是法律红线。

三、核心特点：公益性与无偿性的双重内核

划拨土地的两大核心特点——公益性与无偿性，看似简单却暗藏诸多细节，实践中不少争议均源于对特点的误解：

1. 公益性：不可突破的核心边界

公益性是划拨用地的“灵魂”，一旦土地用途脱离公益范畴，划拨资格即丧失。例如：某非营利性医院以划拨方式取得用地后，擅自将部分土地用于商业商铺出租，自然资源部门查实后责令其补办有偿使用手续，并追缴违法所得。这一案例印证了《划拨用地目录》的要求：划拨土地若因改制、转让或改变用途不再符合目录，必须转为有偿使用。

2. 无偿性：并非“零成本”，而是“免缴出让金”

“无偿使用”是划拨土地最受关注的特点，但需明确：“无偿”仅指无需缴纳土地出让金，并非完全无需支付任何费用。使用者仍需承担土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等成本，并依法办理登记手续，领取国有土地划拨决定书后，方可取得使用权。

四、正山律师风险提示：划拨土地使用中的三大高频法律“雷区”

结合北京正山律师事务所办理的多起划拨土地纠纷案件，以下三大风险需重点防范：

1. 转让未批：合同有效但可能无法履行

不少企业认为“未经批准转让划拨土地，合同无效”，但《民法典》实施后这一认知已过时。《民法典》第二百一十五条确立“物权债权分离”原则，未经批准的划拨土地转让合同自成立时生效，但无法办理权属变更登记，可能导致违约赔偿。例如：某企业转让划拨土地未获批，虽合同有效，但因无法过户需向受让方支付违约金。正山律师建议：转让前务必与自然资源部门提前沟通，明确审批要求，在合同中约定审批失败的责任豁免条款。

2. 用途变更：擅自改变用途面临重罚

如前文医院出租商铺的案例，擅自将划拨土地用于经营性用途，将面临“没收违法所得+10%以下罚款”的行政处罚；若情节严重（如违法所得超50万元），可能触犯《刑法》第二百二十八条“非法转让、倒卖土地使用权罪”，承担刑事责任。

3. 审批瑕疵：越权批准的划拨用地无效

部分企业通过乡镇级政府“批准”取得划拨用地，最终被认定为违法。需明确：只有县级以上人民政府才有划拨审批权，越权批准的用地不受法律保护，可能被撤销登记。

结语：守住公益边界，合规使用划拨土地

划拨土地的“公益属性”与“无偿使用”并非企业降低成本的“捷径”，而是法律赋予公共利益领域的特殊保障。从2025年《划拨用地目录》的修订可见，国家对划拨土地的监管正不断收紧，“精准划拨、严格监管、违规必究”成为趋势。

若您在划拨土地的申请、转让、用途变更等过程中遇到法律问题，北京正山律师事务所土地法务团队可提供专业支持，从审批合规性核查到纠纷解决方案制定，为您规避法律风险。